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政策措施落实情况跟踪审计在基层审计机关的探索与实践


 

课题组成员:宋定学  王学武  陈伟  陈燕  杨波  姜军

 

 

【摘要】按照国务院及审计署的统一部署,自2014年第三季度起,审计署组织全国审计机关对政策措施落实情况进行跟踪审计,关注重大项目落地、重点资金保障和重大政策落实情况,及时反映新情况新问题,充分发挥政策落实“督查员”作用。本文首先对政策措施落实情况跟踪审计的内涵、内容、目标和特点进行界定;其次,结合2年多的审计实践,剖析了当前基层审计机关在跟踪审计中缺乏良好的外部环境、缺少完善的评价体系、审计力量不足、方式方法不适应、能力素养不够和审计质量不高等问题;最后,提出了优化外部环境、注重“四个”结合、探索“三大”机制、创新方式方法等措施,进一步完善基层审计机关政策措施落实情况跟踪审计。

【关键词】政策措施  跟踪审计  探索实践

 

    一、引言

    为全面贯彻落实党的十八届四中全会精神,深入贯彻落实《国务院关于加强审计工作的意见》(国办发〔2014〕48号)要求,发挥审计在促进国家重大政策措施和宏观调控部署落实的保障作用,从2014年第三季度起,由审计署组织全国审计机关对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行跟踪审计。为做好跟踪审计、建立长效机制、提升审计质量,审计署办公厅印发了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》,为推动国家重大政策措施和宏观调控部署落实提供了制度化保障。

    二、政策措施落实情况跟踪审计概述

    (一)政策措施落实情况跟踪审计的内涵。

    跟踪审计,是指在经济新常态下国家审计机关根据有关政策和法规,按照一定的程序和标准,对被审计单位落实重大政策措施和宏观调控部署情况进行适时评价、持续监督、及时反馈,揭示各级人民政府和各级有关部门贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署中存在的问题,分析原因、提出建议,促进政策措施落地生根和不断完善的一种全新审计模式

    (二)政策措施落实情况跟踪审计的主要内容。[1]

    1.重大政策措施落实情况。持续关注财政、税收、民生、等政策措施贯彻落实情况。重点关注财政资金支出结构、支出进度,税收优惠政策是否落实,聚焦精准扶贫、保障性安居工程、农村薄弱学校改造等民生政策的落实情况和简政放权推进情况等,发现体制机制障碍和制度瓶颈,提出针对性的建议意见,促进制度完善。

    2.重大投资项目完成情况。跟踪审计要在推进重大项目建设,促进政府投资拉动经济增长和结构性调整方面发挥引领作用。在重大基础设施项目方面,关注重大项目推进情况和项目进展情况;在重大公共服务项目方面,关注投资额大、普惠性广的民生基础设施项目推进情况;在重点产业项目方面,关注重大产业发展项目实施情况和招商引资情况。

    3.重点项目资金保障情况。关注重点项目资金是否保障到位、是否及时投入使用并发挥效益。重点关注扶贫、涉农等民生专项资金,特别是与政策措施落实密切相关的资金预算下达、资金拨付、财政存量资金统筹使用情况,关注金融机构提供重大项目资金保障、资金投向、资金使用效益等情况,关注企业“融资难、融资贵、融资慢”等突出问题。

    (三)政策措施落实情况跟踪审计的主要目标。[2]

    1.初级目标。通过跟踪政策措施落实过程,揭示执行过程中偏离预期目标的情况,提出审计建议。纠正不规范行为、发现违纪违法行为、督促相关部门及时整改,确保政策措施贯彻执行不打折扣,最大限度实现预期目标。

    2.中级目标。政策措施只有保持连续性和稳定性,才能使社会形成稳定的预期,避免因政策盲目、多变使市场无所适从而引发经济社会不稳定。如是否存在为了短期的“稳增长”仍扶持落后产能,抑制效益不明显的新兴产业。审计机关对此类问题要及时予以揭示,促进各项政策之间协调一致,形成政策合力。

    3.终级目标。通过对政策措施落实情况的跟踪审计,分析和评估相关政策措施的科学性和有效性,揭示行政管理、财税管理、投资管理等方面存在的管理漏洞和体制性障碍,提出针对性的审计建议,充分发挥国家审计在国家治理中的“基石”和“保障”功能。

    (四)政策措施落实情况跟踪审计的主要特点。[3]

    1.时效性跟踪审计关注社会热点、社会焦点对政策措施落实过程中出现的问题和不足及时作出反应分析原因、提出建议

2.持续性。跟踪审计贯穿审计事项全过程,周期长,是一个连续审计的过程。通过持续不断地进行监督检查,及时揭示问题、解决问题,充分发挥政策“督查员”的作用。

    3.预防性。跟踪审计能够尽早发现影响审计事项的苗头性问题,缩短反馈时间,使问题能够在萌芽状态得到解决,有效预防问题的进一步扩大。

    另外,跟踪审计还具有以下几个特点:[4]

    一是范围广。涉及经济、社会、文化、生态文明等经济社会建设发展和改革推进的相关政策,共20余项内容。

    二是对象多。包括各级地方政府和各级有关部门,必要时延伸相关企事业单位、社会组织和项目建设单位等。

    三是环节多。包括政策从中央到基层各个环节的具体落实情况,要分清是哪个环节未贯彻落实,是全过程、全方位的审计。

    四是形式新。其理论基础、审计内容、组织方式、审计方法、审计管理、结果反馈等都处于探索实践阶段。   

三、政策措施落实情况跟踪审计在基层审计实践中存在的主要问题

(一)政策措施落实情况跟踪审计缺乏良好的外部环境。[5]

一是思想认识不到位在当前的经济形势下跑项目争资金难度大,部分被审计单位认为,政策措施落实不是一朝一夕的事,地方配套资金不及时,项目进度滞后等问题,审计机关应当理解。二是协调机制不完善跟踪审计需要地方政府和被审计单位相互配合、互相协助才能顺利完成。涉及的环节较多一些环节所对应的部门较强势审计监督存在一定的工作难度。三是配合程度不够贴身式的政策措施落实情况审计跟踪让一些被审计单位不适应有抵制情绪影响了跟踪审计的顺利开展。

    (二)政策措施落实情况跟踪审计缺少完善的评价体系。

    跟踪审计是一种全新的审计监督模式,处于探索实践阶段,尚未能建立一套全面系统的评价体系,这直接影响跟踪审计对政策措施落实情况的有效分析和评价。一是对于跟踪审计的指导思想、基本原则、审计范围、组织方式、技术方法等方面缺乏全面系统的规定。二是在跟踪审计中,由于没有统一的法律法规标准,评价具有较大的主观性、随意性,导致评价和定责的难度较大。三是审计实务中没有统一的操作指南可以参照,跟踪审计的行为规范、内容、目标、重点及方法体系等有待进一步完善。

    (三)政策措施落实情况跟踪审计力量、方式方法和能力素养不适应。[6]

    一是基层审计机关任务繁重,现有审计力量严重不足。政策措施落实跟踪审计内容多、范围广、项目杂,要求审计人员提前介入,直接拉长了现场工作时间,而基层审计机关普遍存在一线审计力量严重不足。二是审计方式方法主要还是传统的,缺少能够熟练利用大数据、运用计算机的专业人才;因缺乏可靠的、可量化的数据支撑审计评价,政策措施执行效果分析存在过于主观的情况。三是审计人员专业上的局限性,不适应跟踪审计的需要。跟踪审计既不是单一的财务收支审计,也不是单一的工程项目审计,审计人员不仅要懂得传统的财务知识,还需要掌握管理、工程、法律等方面的知识、具备综合分析能力。

    (四)政策措施落实情况跟踪审计取证难、报告难、运用难,导致审计质量不高。[7]

    一是审计取证难。审计实践中反映好的经验做法被审计单位积极配合,审计证据好取;但反映“有令不行有禁不止”的审计证据,由于问题的敏感性,被审计单位以各种理由搪塞,不配合审计取证。二是问题报告难。按照规定,基层审计机关向上级审计机关反映问题须征求当地政府和被审计单位意见,有些敏感性问题或需移交的案件线索还未上报就已经被过滤。三是结果运用难。跟踪审计报告反映就事论事的多,揭示普遍性、宏观性问题的少;浅尝辄止的多,深挖体制机制深层次问题的少;围绕财政财务收支的多,反映政策执行效果情况的少,这在很大程度上影响审计成果运用,严重制约了跟踪审计的质量。

    四、政策措施落实情况跟踪审计在基层审计机关的探索实践

    (一)争取主动,优化外部环境。

    1.营造良好氛围。在审计署部署跟踪审计任务后,第一时间向党政主要领导汇报跟踪审计要求;及时向被审计单位宣传跟踪审计的重大意义,争取各方支持配合;组织全体审计人员学习相关文件精神,转变观念、统一思想、提高认识,切实增强使命感、责任感,形成打总体战的良好氛围。

    2.优化工作环境。开县人民政府印发了《开县人民政府办公室关于做好国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计的通知》文件;开县审计局出台了《关于进一步加强和改进国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计工作的通知》,进一步明确了跟踪审计工作的措施。两份文件的出台,为跟踪审计工作有序开展营造了良好的工作环境。

    3.明确职能职责。在政府机构改革的审计机关“三定方案”中,明确将“组织实施国家重大决策部署和宏观调控措施落实情况的跟踪审计”作为审计局机关的首要职责。

    4.强化组织领导。成立了由局主要领导任组长的领导小组,统筹全县跟踪审计工作,研究解决跟踪审计工作中存在的突出问题和审计组报告的重大事项。抽调业务骨干,组建跟踪审计组,落实专人负责跟踪审计工作。

    (二)整合资源,注重“四个”结合。

    一是抓好跟踪审计与常规审计的结合。在年度计划中,将跟踪审计作为常态化的审计内容嵌入各项目中,要求其他项目将跟踪审计内容纳入审计方案一并实施。如在预(决)算执行审计中,关注各类专项资金的使用情况;在经济责任审计中,关注领导干部在政策贯彻落实过程中的履职情况。

    二是抓好审计方法与其他方法的结合。根据跟踪审计具有政策性高、覆盖面广、时效性强等特点,除传统的审计相关资料、数据等方法外,灵活运用走访、座谈等方式核实情况,同时借鉴绩效审计评价办法,设计评价指标,运用样本分析、统计分析、对比分析等方法,客观评价政策执行效果。

    三是抓好纵向衔接与横向协调的结合。为保证跟踪审计顺利开展,积极做好对接协调工作。一方面主动做好与市审计局相关处室的沟通衔接,及时对接有关项目和资金拨付等数据;另一方面加强与政策研究室、政府督查室等部门的沟通协调,搞好工作日常协调联络,确保跟踪审计的顺利进行。

    四是抓好跟踪审计与内审计相结合。在跟踪审计中积极探索内部审计先行和内审人员参与跟踪审计办法,充分发挥全县已建成的30个内部审计机构和102名内部审计人员内审力量。首先,涉及有关单位跟踪审计事项由主管部门牵头进行内部审计,采取自查自纠等方式向审计组报告审计情况,审计组派人对重点事项和重点环节进行抽查核实;其次,抽调相关单位1至2名熟悉情况的内审人员编入审计组,作为审计组成员参与审计。

    (三)建章立制,探索“三大”机制。

    1.建立定期例会制度。审计组坚持每月召开一次会议,会议由领导小组组长召集,定期总结工作中好的经验和做法,供审计组成员相互学习借鉴;研究当前审计工作出现的新情况和新问题,适时调整工作方向,明确下一阶段审计工作的内容和重点,提出审计思路和工作安排。

    2.建立动态联络机制。跟踪审计作为一项长期性系统性的工作,工作量大、面广,建立一只稳定的联络队伍,建立长效联络机制十分必要。全县所有涉及跟踪审计的单位明确一名分管领导负责、一名具体经办人员作为联络员。审计组专人通过QQ群让被审计单位实时了解和掌握本单位当前审计事项,提前做好迎审工作,提高工作效率。

3.建立信息共享机制。主动加强部门联动,积极争取信息共享。加大与财政、税务、工商、金融、国土资源、公安等部门和单位的沟通协调,根据审计工作需要及时提取与审计相关数据和资料,建立完整的审计数据库。

(四)主动作为,创新审计方式。

    跟踪审计涉及的覆盖面广、量大、频次高,传统的审计组织模式已不能适应工作需要。在审计实践中,我局探索出了“1+N”组织方式,为有序、高效开展跟踪审计奠定了坚实的基础。

    1.创新组织方式。开县审计局2015年项目计划100个,而一线审计业务人员仅十多名。面对审计力量严重缺乏与审计工作量大的突出矛盾,整合有限审计资源,创新组织方式显得尤为迫切。我局在实践中探索出“1+N”组织模式,即“党政办公室+各业务科室”的牵头与配合协作模式,具体由党政办公室牵头,负责跟踪审计项目的组织实施工作,各业务科室参与配合协作。既解决了审计供需矛盾,又提升了审计成效。

    2.分解细化任务。跟踪审计组及时收集整理每月的审计内容及重点,以任务分解表的方式细化审计事项到单位和人头。对被审计单位,审计局提前下达审计事项,做好迎审准备。对内部各业务科室,明确审计内容利于同步嵌入当前审计项目,重大事项由业务科室派员参与跟踪审计工作,大大提高了工作效率。

    (五)探索方法,提升审计成效。

    跟踪审计涉及的内容多,以2015年为例,仅市委市政府五大功能区域发展战略、25项重点改革和市政府2015年《政府工作报告》中25件民生实事政策措施,几乎涉及到所有部门(单位)。因此,对传统审计方法提出了严峻的挑战。在实践中,我们主要采取把握时间节点、确定审计重点,突出重大特点、找准着力点,坚持问题导向、选择切入点,探索出“嵌入式”“跟踪式”“评价式”“分析式”(见附表)等方法。在2015年的跟踪审计中,对27个部门(单位)进行了审计,发现了案件线索2起(已移送)、资金滞留、挪用专项资金、工程进展缓慢等问题,确保审计成效。

    1.探索审计内容“嵌入式”。即将跟踪审计周期内的内容嵌入正在实施的其他项目中,作为其他审计项目的重点内容之一。比如,在一季度跟踪审计中,将社区养老服务设施建设纳入民政专项资金审计项目中,既揭示了当年项目进展缓慢的问题,又发现县民政局相关科室在以前年度项目中乱作为的线索,移交司法机关,现已依法处理。

    2.探索审计成果“跟踪式”。即对近期实施的审计项目发现的问题与当期跟踪审计有关联的内容相结合,对其问题进一步跟踪,关注问题是否整改及整改的成效,从而作为当期跟踪审计的成果。比如对农村饮水安全跟踪审计,根据以前年度发现的饮水安全工程项目建成后疏于管理、用水制度执行不到位等问题,把建立健全、落实相关制度作为审计内容之一,促进政策效益最大发挥。

    3.探索政策效果“评价式”。即通过走访、座谈的形式,了解当地群众对政策措施落实情况的评价,再有针对性地对照政策检查项目实施情况,判断政策措施落实情况。比如在2105年实施的“民政专项资金审计”,通过走访群众,发现专项资金滞留、项目进展缓慢的问题。据此,审计把该问题纳入进行重点跟踪调查对象。

4.探索部门成果“分析式”。即通过县纪委、县监察局、县委县政府督查室、县信访办等部门形成的有关资料,综合分析近期群众反映的热点、县委县政府关注的重点、督查发现的薄弱点,确定重点抽审项目和抽查单位,确保揭露的问题具有较强的针对性。

 

附表:跟踪审计方法、具体内容

审计方法

具体内容

嵌入式

将跟踪审计周期内的项目嵌入正在实施的其他审计项目中,作为其他审计项目的重点内容之一。

跟踪式

对近期实施的审计项目发现的问题与当期跟踪审计有关联的内容相结合,对其问题进一步跟踪,关注问题是否整改以及整改的成效,从而作为当期跟踪审计成果。

评价式

通过走访、座谈形式,了解当地群众对政策措施落实情况效果评价的好坏,再有目的地对照政策检查项目实施情况,判断政策措施落实效果。

分析式

通过县纪委、县监察局、县委县政府督查室、县信访办等部门形成的有关资料,综合分析近期群众反映的热点、县委县政府关注的重点、督查发现的弱点,确定重点差抽单位和抽审项目。

   

    五、结语

    开展政策措施落实情况跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的重要任务,是国家审计的新使命、是推动完善国家治理的重要途径。基层审计机关在政策措施落实情况跟踪审计中做了一些有益探索,取得了一些经验,但在审计理念转变、评价体系完善、审计整改落实、“复合型”审计人员培养等方面需进一步开拓创新;要充分利用信息化手段,灵活应用审计组织方式、运用多种技术方法开展跟踪审计,充分发挥政策“督查员”作用,打通政令畅通的最后一公里,确保各项政策措施落地生根,为促进经济社会平稳健康发展做出新的贡献。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献:

1.《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》。

2.《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)。

3.《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》(国办发明电〔2014〕16号)。

4.《新时代 新使命——刘家义审计长在中国社科院财经战略研究院举行的2014财经战略年会上的主旨演讲》。

5.王子轩:《浅析基层审计机关实施政策跟踪审计存在的问题及对策(审计署网站 2015年2月26日)。

6.陈昌满:《对如何做好政策跟踪审计的几点思考》(审计署网站 2015年1月20日)。

7.石慧芳,《如何有效开展政策措施落实跟踪审计》,《理论探究》,2015年10月。

8.严畅,《政策措施落实跟踪审计初探》,《探索思考》,2015年9月。

9.闫昭,《论重大政策措施落实跟踪审计的问题及对策》,《商》。

10.冯静:《试论基层政策措施落实跟踪审计存在的问题及对策》,《现代经济信息》2016年7月。

11.宋定学,陈伟,陈燕,姜军:《国家重大政策措施和宏观调控部落实情况跟踪审计在开县的探索实践》。

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[1]谢斌:《政策措施落实情况跟踪审计的探析和思考》。

[2]苏玫、何延平:《政策措施落实跟踪审计相关问题初探》。

[3]徐丽娜:《基层审计机关政策措施落实情况跟踪审计的问题及对策》。

[4]丁时勇:《政策措施落实情况跟踪审计理论与实务研究》。

[5]王小平:《重大政策措施跟踪审计难点与对策之管见》。

[6]徐丽娜:《基层审计机关政策措施落实情况跟踪审计的问题及对策》。

[7]王小平:《重大政策措施跟踪审计难点与对策之管见》。


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