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审计职业化研究

审计职业化研究

——制度化、规范化推进审计职业化建设

 

课题组成员:林应才  王平  杨全锋

 

 

【摘要】十八届四中全会确立审计监督在国家治理中的重要地位,明确提出要完善审计制度,推进审计职业化建设。《国务院关于加强审计工作的意见》也提出,要着力提高审计队伍的专业化水平,推进审计职业化建设,建立审计人员职业保障制度。审计职业化问题已正式提上日程。各级审计机关也从体制机制上进行积极的探索,但审计职业化建设仍面临诸多困境,现就审计职业化如何从制度化、规范化建设解决当前面临的问题进行探讨。

【关键词】审计职业化  审计队伍  审计制度

 

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》都明确提出要“推进审计职业化建设”,“推进审计职业化建设”是当代中国审计制度改革的重要内容,是未来审计队伍建设的发展方向,也是全面推进依法治国对现代审计体制的必然要求。但我国推进审计职业化建设才刚刚起步,还面临着诸多困境,究其原因也是多方面的。

一、我国国家审计职业化建设面临的困境

国家审计职业化,是指国家审计人员以行使宪法赋予的监督权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。国家审计职业化建设的三大目标:一是建立一套与职业审计人员相适应的内部管理体制,营造有利于审计人员开展行政执法的内部环境;二是建立一套系统化的审计业务实施流程,提高审计业务规范化、标准化、制度化水平;三是建立一套职业审计人员准入、培训、奖惩、退出等相衔接的能力保障体系,确保其具有审计工作所要求的道德、行为和技能。从而,确保国家审计机关具有良好的履职能力,履行宪法、审计法及相关法规赋予的审计监督权,建立健全权力运行制约和监督体系,从而推动国家的良好治理。但我国国家审计职业化建设起步晚,审计人员能力、素质有待大幅度提升,能力、形象、待遇三者相匹配的职业保障机制严重滞后,面临着诸多困境。

(一)审计人员职业水准与新形势下国家审计工作的新要求存在着较大的差距。

近年来,通过审计人员的不懈努力,国家审计队伍的文化层次、知识结构、职业素养发生了可喜变化,但面对新时期审计工作出现的新情况、新特点、新任务、新要求,不少审计人员在审计实践中仍深感力不从心,主要表现为:一是知识结构相对狭窄。目前审计队伍中大多数是财会专业人员,知识面窄,缺乏财政、金融等现代经济所需的专业知识。在审计工作中,运用老套路审视、查找、处理问题,难以走出财会业务的传统审核套路,而对较高层次如计算机审计、绩效审计等,因知识结构的相对狭窄而不能完全开展;二是运用新技术新成果的能力偏弱。随着高科技的不断普及和运用,不少违反财经纪律的现象和行为也“创新式”向高科技“发展”,从而增加了审计难度。少数审计人员的危机感紧迫感意识不强,学习和运用新的科学技术成果不够,审计手段和方法落后实际需要。如计算机审计,大都仍停留在数据转换、查询汇总等低水平计算机运用上,与审计署提出的“革命性”目标存在着很大的差距:中级骨干学而不用,专而不精,整体作用发挥不明显;受现有审计人员的知识结构和年龄结构的双重制约,应用计算机整体水平明显偏低,影响了审计信息化工作的整体推进。三是创新精神不强。审计中把主要精力放在收集整理大量的会计数据上,缺乏敏锐的洞察力和分析解决问题的能力,难以从经营、管理、机制、体制的高度和角度来评价微观审计中所碰到的棘手问题,更难以为宏观经济和领导决策提供具有创新性的指导意义的审计信息和审计建议,造成计算机审计的“威慑力”难以充分发挥出来。

(二)公务员管理体制阻碍了审计职业化发展的步伐。

目前在审计机关内部,公务员管体制优先于审计职业化管理手段,从而阻碍了审计职业化发展的步伐。职务晋升上,受到公务员行政职务晋升和职数限定的严格约束,优秀的审计业务人员不一定能得到职务晋升,对外输出难度尤其较大,影响其工作积极性。审计人员流动上,出现“劣币驱逐良币”,一个成熟、业务能力很强的审计人员是审计机关的优质资源,但在单位内部可能难以人尽其才,才尽其用,而在外部却成为大型企业等高薪争取的稀缺人才,一些审计人才相继流失,影响到审计事业的持续发展。

(三)职业保障不足。

一是职业待遇偏低。审计职业的性质决定了审计人员是普通的公务员,其正常的工资、薪金是其最主要的生活来源。而基层审计机关的许多审计人员,收入微薄,仅够维持个人的生活所需。这样的境况,对职业化的审计人员来说是不公平的。另外待遇不高也很难吸引到高、精、尖的人才,特别是计算机顶尖人才、投资建设专家、经验丰富会计师等精英人才。相比于企业经营实体给予的工资待遇,精英人才更青睐后者。二是职业风险较高。新常态下,从中央到地方对审计的期望越来越大,审计质量要求越来越高,审计报告的责任追究制等种种因素造成审计人员的职业风险与审计人员的职业待遇并不成正比。高风险与低收入之间的强大落差让一些具备胜任审计职务的高、精、尖人才,面对审计职业望而怯步。三是工作强度较大。随着经济社会的快速发展和各种专项资金越来越多,基层审计力量不足、工作强度大的问题日益凸现。党委政府交办的政府投资建设项目、民生资金和项目也越来越多;上级审计机关统一组织的大型交叉审计项目较多,很多审计干部每年有三到四个月是在外地审计,并且加上基层审计机关行政事务繁杂,能够休假的时间不多,有的甚至根本无时间休假,致使很多审计人员疲惫不堪。

二、国家审计职业化建设困境的原因

推进国家审计职业化建设面临诸多困境,主要有以下几个方面: 

(一)审计队伍编制偏少,保障审计职业化力量难度大。

随着国民经济和社会的发展,审计队伍力量越来越“力不从心”。目前审计一线工作力量严重不足,不能满足当前审计业务工作任务的需要。每年除完成审计署、市级交办的繁重审计任务的同时,还要完成本级政府交办的投资审计及经济责任审计任务,审计任务与审计力量不足的矛盾越来越突出。  

(二)审计队伍结构不合理,优化审计职业化资源难度大。

一是“官与兵”结构失调。审计机关领导及机关管理人员较多,占比较大,审计一线工作人员不足,严重影响了审计工作的开展;二是专业结构较为单一。审计人员大多是财会类专业,但随着审计领域的不断拓展,审计职能以监督为主向以监督与服务并重转变,审计工作还涉及到宏观经济、工程、法律、环境保护、计算机等各相关专业。这与现代审计的要求极不适应。特别是随着信息化快速发展,计算机审计成为一种必然,审计队伍专业结构的单一,复合型人才的匮乏,不利于审计创新与转型工作的快速推进。  

(三)工学矛盾突出,提升审计人员职业化技能难度大。

多年来一线审计人员审计工作繁重,疲于奔命地完成审计任务的现象非常突出,无法从根本上保证“学习”的时间和精力。加之任务重、时间紧,审计人员频繁外出审计,难以协调好工作和学习的关系,工学矛盾始终未被有效打破,影响审计业务水平的根本性跃升,大多数审计人员满足于面上的计算机技术运用水平,整体应用还不够深化,特别是数据采集、数据分析、模块制作等技术运用不够普及,信息系统审计、远程联网审计还未步入正常化、规范化渠道。 

(四)考核保障机制缺失,审计职业化建设保障难度大。

一是绩效考核是审计工作的指挥棒,是实现奖优罚劣的重要举措,但由于受有关规定及现行政策限制,基层审计机关工作绩效考核仅通过年度考核等有限措施,审计人员工作业绩、态度、成果、素质能力无法充分衡量,也间接地引起了个别审计人员思想中存在“工作多干少干一个样、干好干坏一个样”的不正确认识。二是审计工作经常要揭露问题,必然会触及某些个人和部门甚至地方的利益,导致审计人员将不时面临着受到打击报复的现实风险。目前审计人员在面临生存和职务危机时,职业保障不健全,却单方面要求其恪守职业道德和社会良知以保持独立性和客观公正,显然是不现实的,也不符合市场经济利益法则。

三、审计职业化建设的实现途径

(一)建立职业准入标准,确保审计队伍精英化。

实现审计职业化首要考虑建立一支专业化、职业化、精英化的审计队伍,防止良莠不齐的方法就是建立统一的职业准入标准。对领导干部的提拔及对一般审计人员的引进必须制度化、规范化,按照审计职业化建设的标准进行选拔使用和对人才的引进。对领导干部的提拔,建立健全公开、公平、公正的人才培养与选拔机制。除考核其德能勤绩等领导干部必须具备的基本条件外,还应从是否具备审计领导能力予以考核,既需要具备相关的审计知识,又需要具有领导才能,确保把政治过硬、业绩一流、群众公认、作风优良的干部选拔到领导岗位上来。在审计人员招录过程中,改变人事部门为主、用人单位为辅的格局,改由省(市)级审计机关为主,人事部门为辅,统一进行招录,改变一般公务员的要求条件进行招录的老式思维、老模式,除对招录人员进行公共知识的考试外,还要求对符合审计要求的相关知识进行测试,加试审计职业技能,或将持有会计、审计等相关资格证书作为加分条件。各级审计机关要设置审计需要的专业编制,根据不同编制引进相应的人才,坚决杜绝随意性。从会计审计类、计算机类、工程类、法律类等全日制本科以上学历的大学生招考作为进人的主渠道,确保获准进入审计系统的审计人员经过良好的高等教育,并具有扎实的专业知识和技术功底,以保证审计队伍的执法水平、执法效果和执法形象不断提高。增加社会化选聘,多渠道选聘高层次优秀人才和紧缺人才,对专业性强岗位可以实行聘任制。

(二)建立培训机制,提高人员素质。

建立完善的学习培训制度,强化审计职业技能、审计服务培训。一是对新招录人员按照“新兵”模式进行培训,首先进行“军训”,少则六个月,多则一年的培训实践;学习内容多元化,根据新招录人员的特点有针对性的进行培训,如对计算机专业人才,除培训如何用计算机进行审计外,还要培训基础财务审计、基础投资审计、领导干部经济责任审计等相关知识;再用以学代训的模式对新招录人员进行培训,建立审计干部专家库,实行审计实务导师制,并对审计导师指导学生的效果进行考核,以提高培训成效;二是对在职人员实行“手机充电模式”培训,当手机用到一定的时间就会无电致停机,必须充电才能继续使用。在确保审计工作的前提下,解决好工作与学习的关系,对审计人员的继续教育培训决不能马虎。提高审计人员的素质对更好地开展审计工作、做出更有成效的审计项目具有非常重要的意义。在职人员必须保证半年接受一次继续教育培训,否则就不准予以上岗,或者强制停工学习。培训的内容包括新的法律法规、先进的审计方法、先进的审计经验。培训方式包括送出去和请进来,将审计人员上派到上级审计机关进行实战经验培训,派出到大专院校进行专业知识培训,参加上级审计机关组织的业务技能培训等,邀请审计专家到审计机关进行培训等。

(三)建立人员分类管理机制。

审计机关实行技术人员与行政人员分类管理,合理分配技术人员与行政人的比例。对人员编制进行合理的确定,对行政人员和领导人员的数量进行严格的控制,鼓励审计一线人员的发展,对各种职位的人员进行进行科学化、合理化的编配和安排,从而充分调动一线工作人员的积极性。

(四)建立审计职业等级制度,规范审计人员的职业晋升。

审计职业等级可分为审计员、助理审计师、审计师、高级审计师和审计专家五个等级。

建立审计职业等级制度,一要着眼于培养审计项目实施的专业技术人才,注重选拔高级审计师和审计专家级别的领军人才。领军人才的基本素质要求是:具有熟练的专业技能,丰富的审计工作经验,深厚的理论功底,强烈的创新冲动,执著的事业追求,在审计业务、理论研究、审计管理等方面取得突出业绩,在国内审计领域里有一定影响。二要着眼于审计人才库的建设,分门别类做好后备人才的储备工作,并通过提高审计的职业待遇和职业福利,确保审计人员过上体面的生活。三要着眼于建立审计职业绩效评价体系和等级晋升办法。审计职称评定实行量化考核,减少人为操作因素,做到公开、公平、公正。职称评定要综合考虑工作业绩、工作年限、业务水平等,根据实际情况,特别是年龄比较大的人员,可以放宽条件,不唯学历、唯论文、唯英语考试,打开上升通道,不要让职业化成为制约晋升的死制度。

(五)建立审计职业保障制度,维护审计人员的职业利益。

职业保障制度既是审计职业化建设的内容,又有助于保证审计人员进行审计监督的独立性。审计人员职业保障制度由职业权力保障、职业身份保障、职业收入保障、职业教育保障和职业安全保障等方面。职业权力保障就是审计人员具有依法行使审计监督的权力,任何相关主体都不得对审计人员的监督活动施加不利影响而改变审计人员的独立判断,审计人员有权规避和拒绝这种影响。职业身份保障就是非因审计事由、非法定程序,审计人员不得被免职、降职、辞退或者处罚。职业收入保障是指审计人员应有与其职业及其专业能力相适应的稳定收入和生活保障,以实现在审计人员在经济上的独立性。职业教育保障要求为审计人员提供持续不断的后续教育和职业培训,并提供相应的经费。通过职业教育保障,保证审计人员不会由于必要的教育培训不到位而使其专业胜任能力不符合相关要求。职业安全保障就是要为审计人员提供正常履职所需要的安全环境,不会因为正常履职而受到打击、报复、伤害等。

 

 

 

 

 

参考文献:

1、刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计.2011(16):3-11。

2、曹武文:加强基层审计队伍职业化建设的几点思考   审计署网站  2013年12月02日。

3、杨 威:加强审计干部能力建设浅析   中国审计网 2012年6月5日。

 


 
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