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基层审计机关政府投资审计全覆盖的几点思考


 

课题组成员:王忠芬  姚光荣  杨波  田中文  龚畅

 

 

【摘要】政府投资审计是指国家审计机关以政府投资活动为主线,对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和各环节实施全面的审计监督,对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计评价,从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益,促使政府投资单位严格履行基本建设程序,遵守国家有关基本建设法规,制止盲目建设,减少损失浪费,起到防患未然的作用,以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。

【关键词】基层审计机关  政府投资审计  全覆盖

 

 

政府投资审计是指国家审计机关以政府投资活动为主线,对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和各环节实施全面的审计监督,对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计评价,从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益,促使政府投资单位严格履行基本建设程序,遵守国家有关基本建设法规,制止盲目建设,减少损失浪费,起到防患未然的作用,以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。李克强总理在党十八届四中全会就提出要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”后,我局也积极开展了对政府投资审计实行“全覆盖”的工作。在实施的过程中虽然取得不错的效果,但由于年初计划制定不够合理以及审计人员与审计任务不匹配等原因,政府投资审计全覆盖在实施中也存在一些问题:

一是年初计划编制不具有科学性。由于政府部门各自为政,又没有建立信息共享机制,这就导致了没有哪个部门能准确地向审计机关提供当年政府投资项目竣工数量,投资规模,资金来源渠道等信息,这就形成审计部门在制定年初计划时,对于当年有多少个政府投资项目需要审计,以及哪些是重点工程等都要心中无数。

二是竣工决算的审计方式滞后,缺乏明显效果。政府投资的建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,往往一个工程从完工到送审需要3、4年时间,这就导致审计反映的问题不具有时效性、责任难以追究、损失无法挽回等情况,也形不成明显的审计威慑效果。

三是审计人员与审计任务供需矛盾大,难以达到审计全覆盖的要求。审计机关由于受机构、编制的限制,负责工程审计的人员普遍缺乏,工程审计的一线人员大比较少,但每年需要完成的审计项目却要上百个,一人同时兼顾多个项目审计的情况非常普遍,往往造成大量投资项目审计任务长期积压不能完成,审计深度不够,大部分工程项目只是注重开展了工程造价审计,对工程论证、立项、勘察、设计、招投标、合同、施工、材料采购、监理、工程验收、工程效益等方面很少涉及。

四是复合型审计人才缺乏,审计质量难以保证。政府投资审计要求对整个项目进行全方位的评价,不仅是对工程造价的审核,还要对工程质量、投资绩效等其他方面也要进行适当的评价和监督。这就需要投资审计人员不仅要有工程造价知识,还要对建筑、规划、设计、管理等方面很熟悉。随着审计信息化时代的到来,投资审计人员还需要熟练地掌握数据库、编程等其他新的审计科技手段。目前这方面复合型人才极其短缺,严重制约着政府投资审计的发展。

五是审计技术落后,审计效率难以提高。随着信息技术的迅猛发展,被审计单位采用信息化手段处理各种经济事项的方法更是日新月异,虽然工程审计引进了计算机辅助审计,但是传统的看图纸、拖皮尺的方法,依然是审计人员的主要手段,这些传统的审计方法,既耗时又耗力,大数据审计技术、GPS定位系统、激光测距仪等在投资未得到运用,审计的工作效率也很难提高。

六是对外聘专业人员参与政府投资项目审计缺乏科学管理和有效的监督,近几年由于政府投资项目审计工作压力较大,为解决燃眉之急,聘用社会专业人员或社会中介机构参与项目审计,虽然有一定的效果,但中介机构与专业人员较多,人员不固定难于管理且专业素质层次不齐,这就给审计机关带来很大的审计风险,执业人员难以管理,监督不到位,审计质量无法保证。

刘家义审计长明确指出“政府投资审计要有重点,不是所有项目所有领域都平均用力,切忌眉毛胡子一把抓”。当前,随着经济的发展,政府投资项目越来越多、投资额度越来越大、审计任务随之越来越重,个人认为应从以下几个方面来实现政府投资审计的全覆盖。

一是加快建立建立政府投资项目信息管理平台,与相关部门共享“信息资源”。政府投资项目从计划立项到最后交付使用各环节中,建设单位、发改、财政、住建等部门履行着不同的管理职能,分别掌握着项目各自的基本信息。实现政府投资项目信息集中统一管理,实现审计监督不留死角,除了依靠审计机关外,还必须充分依赖外部环境。审计机关应加强与有关部门联系,寻求支持,有效整合项目基本信息,建立健全政府投资项目数据库,全面掌握项目审批计划、资金安排、建设周期、参建单位等情况、资料,确保“为我所用”,以此促进科学制定年度审计项目计划,实行项目分类管理、分类审计,实现有重点的全覆盖,发挥以点带面、以局部促整体的示范效应,全面推动政府投资工程管理水平的不断提高。

二是实行“三位一体”的审计格局,充分利用外部审计人员,提高审计效率。现阶段,单靠国家审计机关的审计力量难以实现政府投资项目审计“全覆盖”,必须对内整合、对外联合。通过科学整合国家审计人力资源,借助内部、社会审计力量,不仅有效缓解国家审计人力资源紧张与工作任务繁重之间的矛盾,而且有利提高审计人员的业务能力,达到“合作共赢”的效果。

三是开展多种形式学习培训,提高审计人员的综合素质。实现审计监督“全覆盖”,关键在人、最终靠人,打铁还需自身硬。因此审计机关应积极创造条件,组织审计人员参加各种特色培训,通过以考促学、以考促用等多方式、多途径,培养一大批具有专业胜任能力的审计业务骨干来应对挑战,为全面实施公共资金“全覆盖”审计提供强有力的保障。另外,针对不同人才需求,还可以引进和聘请有关专业人员加入到公共资金“全覆盖”审计当中来,促进公共资金全覆盖审计更好地达到预期。

四是与时俱进、改进审计手段,提高工程审计工作效率。工程投资工程领域大批应用新技术、新工艺,这些建设项目具有施工困难、结构复杂等特点,传统的方法已不能适应新形势下工程审计的需要。因此,要改进审计手段,大力推行计算机辅助审计,将工程算量软件、钢筋分析软件、GPS定位系统、激光测距仪等软件和设备应用到具体的审计中。

五是注重对政府投资全过程的审计。审计时要对整个工程从立项到竣工使用整个过程的所有方面的监督检查,不仅是对工程造价的审核,还要对工程质量、投资绩效等其他方面也要进行适当的评价和监督,确保政府投资审计无盲区。

六是提高固定资产投资审计成果的运用。我们应积极促进审计发现问题的整改,提高审计的成效。对于审计过程中屡查屡犯的问题,积极探索完善政府投资工程制度建设,促进建设单位加强工程管理,提高投资的经济效率。对审计中发现的问题,及时移交线索,充分发挥审计在反腐倡廉中的重要作用,加大对违法违规问题的问责和处理,把审计监督和追责、问责结合起来,加大对违法违规问题的问责和处理。

总之,政府投资审计全覆盖不能在审计对象、审计内容和审计范围上一味的追求数量和全面,需要进行全过程、全方位的管理,并能够抓住审计的重点环节,采取积极有效的方法,协调好各方面的工作,才能有效发挥审计“免疫系统”的作用,实现有深度、有重点、有步骤、有成效的政府投资审计全覆盖。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献: 

1.刘家义审计长《国家治理现代化进程中的国家审计:制定保障与实践逻辑》中国社会科学杂志社。   

2.陈建平,《关于强化政府投资项目审计监督全覆盖的思考》 2016.3 审计论坛。

3.吴先国,《审计全覆盖实现路径探究 》2016.1 审计署网站。

 


 
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