网站首页   机构设置   要闻转载   审计法规   审计之窗
今天是:
开州审计局
职能职责
领导信息
机构信息
联系我们
审计之窗 您当前位置:重庆市开州区审计局 >> 审计之窗 >> 浏览文章

PPP运行中的问题及审计对策探究


课题组成员:宋定学 姜平 王学武 陈伟 邹逾兰 魏平 谭卫先 姜军

 

【摘要】在新常态的经济形势下,我国的经济增速放缓,地方政府的债务压力不断增大,财政收入总量降低,但人民的公共服务需求却在极速增强。充分利用社会的闲置资本进行公共基础设施的建设是国家建设的需要,更是人民的需求。但PPP的实施过程仍存在诸多问题和困难。本文从PPP模式的发展历程入手,分析了PPP模式在发展中遇到的各种问题,并针对落地难的困境提出了相应的建议,对PPP的审计思路进行了探究并提出了几点实施建议和意见。

【关键词】PPP模式   落地困难  PPP审计  对策探究

 

自从十八届三中全会提出允许社会资本参与公共基础设施投资和建设后,PPP模式受到了各界人士的广泛讨论。PPP项目已经成为促进经济转型、推动新型城镇化改革和供给侧改革的重要举措。但伴随着上百亿的PPP融资项目规模的发展,PPP实施过程中的一些弊端也日渐显现。

一、 PPP的发展

    PPP模式起源于英国。当时为了解决医院、学校等基础设施的建设,英国财政部提出了PFI融资方案;2000年之后,为进一步促进私人参与公共基础建设服务,英国政府引入了PPP模式。PPP模式在西方发达国家发展形式客观,带来的经济和社会效益不容忽视,其功能也从最初用于建设基础设施延伸到更广的公共服务领域。本节从政策落实和项目建设两个方面简要介绍了PPP在我国的发展历程。

(一)政策发展历程。

    我国PPP模式的应用始于1906年的铁路项目建设,但后期由于政府和私有资本的种种矛盾,这种公私合作的项目未得到很好的推行。2010年起PPP模式才正式得到政府的关注。中国官方在报告2014年中央和地方预算草案时第一次使用了PPP概念,并表示支持PPP模式的运用,推广可持续的城镇化建设资金保障机制。2014年9月,财政部下发了第一份关于推广PPP模式的正式文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》则对PPP模式的适用范围、操作规范等做出了说明。随后国家又相继发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《PPP项目合同指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列PPP文件,用以指导PPP项目的推广实施。

(二)项目推进实施概况。

    在国家和相关部门的大力支持下,在一系列政策文件的规范下,各级地方政府积极介入PPP项目。2015年在全国范围内,PPP项目达到1000多个,投资总额超过1.97万亿元,其中,北京、四川、福建等地的PPP项目投资更是超过1000亿元,项目涵盖医疗、保障房、交通运输等多个领域。2016年7月重庆市市长黄奇帆指出,2016上半年,重庆市民间私有资本投资达到3619.74亿元,占全市总投资的51.1%,可见PPP的项目已经成为城市发展的重要带头工具。财政部政府和社会资本合作中心官网上也显示,截至2016年7月31日,全国PPP项目库已有入库项目10170个,投资总额达到12万亿元人民币。

    PPP作为国外引进的新事物,表面上光鲜亮丽,前途光明,但实际在推行过程中却是问题重重。PPP项目一方面能够充分发挥民间资本的效益,解决公共服务的融资问题,但另一方面因为PPP是投融资体制改革的一项新工作,内容涉及法律、金融、经营管理等多方面的因素,但我国目前还没有建立统一完善的法律体系,PPP的实施只是依靠各种指导性意见文件,所以PPP的实施存在着诸多亟待解决的问题。

二 、PPP项目存在的问题

    虽然现在政府无论是在发布的政策上还是资源投向上都倾向于PPP项目,但由于PPP模式在我国发展的时间较短,实践经验不足,相关立法不完善,PPP项目的实施过程中仍然存在着变相重融资、忽视项目质量和效率效果、后续监督不到位等问题。

(一)PPP项目收益低,缺少吸引力。

    PPP项目并非个个都受私有资本的追捧。有数据表明我国虽然已推出高达10.6万亿元的PPP项目,但真正能够落地的不足1万亿元,也就是说,PPP项目存在缺少吸引力、资金投入严重不足的现象。目前社会上对PPP感兴趣的资金很多,但都是处于观望状态。效率高、收益好、信誉有保障的项目是吸引资金的最重要指标,所以目前保证项目现金流畅的重要方式是能够推出有价值的项目,让投资者放心投入。

    从经济人假设的角度考虑,PPP项目吸引民营资本的力度取决于两个方面:项目的投资回报率和项目风险的可控性。作为营利性企业或者个人,高回报率是民间资本追求的结果,无利可图的项目民间资本不感兴趣。政府大力推广收益率较低的存量项目,是化解政府债务风险的重要手段,但对于民间资本来说,他们并没有完全的参与到项目的建设过程当中,只是想通过效率等手段来增加投资者的收益并不乐观。而对于预期收益较高的项目,风险也是不可避免的,而这类项目成功,关键在于双方的合同是否平等,是否建立在互惠互利和诚实守信的基础上。从目前来看,PPP实施过程中,地方政府存在以下几个方面的问题:政府对项目的干预过多,使项目本身变质;政府信用不足,对合同或协议的履行不到位;政府既是运动员,又做裁判员,滥用行政职权,随意变动相应的政策文件。正是由于政府缺少这种必要的契约精神和正确的合作精神,很多民间资本仍然处于观望状态,闲置资金并没有最大程度地利用起来。

(二)合同不规范导致法律纠纷不断。

PPP项目作为新生事物,在实施过程中也引发了大量的法律纠纷问题,尤其对项目协议本身的认定及其履约问题,甚至引发了法院裁判的相互矛盾。合同招投标不合法、合同内容有偏失、签订程序不合规等不合规问题大量存在于PPP的项目中,严重影响了PPP的落地速度。

海南中石油昆仑港华燃气有限公司与儋州市人民政府关于特许经营权设立的行政许可纠纷案就是合同不规范导致双方当事人发生法律纠纷的典型案例。儋州市政府没有按照严格按照国家《招投标法》进行招投标,也没有举行竞争性采购,直接进行了行政批复并签订了关于开发儋州管道燃气工程的项目协议,将市行政区划范围内的管道燃气特许经营权授予了港华燃气公司儋州分公司。但之后儋州市政府又再次授权区管委会与另一家公司签订了燃气管网供气工程协议。显然这份协议侵犯了港华燃气公司享有的特许经营权,港华燃气公司提起了诉讼,要求撤销市政府授予的另一家公司的行政许可。

该案件的关键点就在于未经过竞争性采购程序,政府部门是否可以直接将某一项目的特许经营权授予相关单位,如果授予,是否具有法律效力。海南省高院对该案件采用严格的审查标准,认为管道燃气的特许经营权应当经过市场竞争机制取得,所以港华燃气公司获取的行政批复和特许经营权协议不构成特许经营权有效设立的基础。

 完善的法律机制是保障各方利益的基础,是PPP顺利推行的保证,是建设实施过程的依据。但目前为止,由于PPP系统性的立法跟不上实践的需要,各种规范性文件之间尚有不协调的地方,甚至互相冲突、矛盾,法律风险对合同的规范性管理提出了更高的要求。只有提供一个良好的法律环境,推动PPP的立法进程,才能保证PPP稳定发展,才能协调各方利益,才能激发社会投资活力,充分发挥PPP的投融资作用。

(三)为保增长只重融资而轻管理。

2015年我国的GDP同比增长只有7%,这也是继08年金融危机以来最低的增长速度。许多政府为应对经济下行的压力,一味加大投资,鼓励开展市场融资,把PPP融资项目作为一根挽救经济增速的救命稻草。但是PPP的功能是通过公私资本的结合,提高公共服务产品的供给效率。只是利用PPP融资,只是将财政支付的时间延期,这样只会导致项目在选择上的盲目,让PPP重走私人部门为政府垫资的老路。这种劣币驱逐良币的效应,严重影响了PPP项目的健康发展。

双港垃圾焚烧发电厂是典型的重融资、轻管理的项目。发电厂是由天津市政府与泰达股份有限公司合作的BOT项目,主要目的是处理市内居民的垃圾问题。该项目建成运行后年垃圾处理量占天津年生活垃圾总量的25%,项目特许经营期为30年。但是项目在运行过程中出现了以下两点较为重要的争议:一方面,垃圾焚烧产生的致癌物质使周边居民恐慌;另一方面,在双方的合同中规定如果由于某种原因导致项目收益不足,政府会进行相应的补贴,但什么情况下补贴和补贴多少则没有明确的说明。2012年项目收益不佳,但投资公司收到的财政补贴仅占公司业务收入的1.25%,企业承受了巨大的信用风险。国务院发布的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》实质上也是一种政治妥协,没有能改变重融资、轻管理的本质。

PPP最重要功能之一是引进私有资本,提高公共产品的服务效率。但如果只看重它的融资功能而忽视效率的提升,PPP的功能作用只是延迟了财政资金的支付时间,形成私人为政府服务垫资的局面。重融资,轻管理会导致项目选择的盲目性、政府债务风险等问题。PPP项目对地方政府的治理能力要求较高。如果地方政府只看重PPP的融资功能,就没有动力去推动自身的职能转变、培养PPP所需要的专业能力。

三、相关的政策建议

PPP是地方政府进行融资的需求,国家支持并积极推行PPP模式,先后颁布一系列的法律政策文件为PPP的发展提供保障。但目前我国还没有完善的系统性法律法规和良好的外部环境体制。为了保证PPP的持续健康发展,保证民营资本的投资安全,保证PPP项目的顺利实施,控制和规避各中风险,实现PPP的最终目标,解决PPP落地难、资金缺口大的问题,本文提出了以下几点建议,希望对PPP的实践具有一定的指导意义。

(一)规范项目选择程序和过程。

     PPP项目涉及利益方众多、关系复杂,因此PPP项目往往由众多合同构成一个合同体系,其中PPP协议是这一体系中的灵魂和核心。我们应该追本溯源,从根本上解决PPP的潜在风险,将风险扼杀在萌芽阶段。

PPP项目是政府和社会资本的结合建设项目,所以项目本身必须能为投资者带来经济效益。财政部的数据显示,截止7月25日,第三批PPP的示范项目已经申报1070个,计划总投资额达2.2万亿元。PPP的发展在加速,但也要保持头脑清醒,慎重选择PPP项目。从政府的角度考虑,项目是否能够发挥预期的作用,扩大投融资范围,增强地方债务防御能力,项目能否真正为解决民生问题起到带动作用。从投资者的角度,应该明确选择的PPP项目是否具有可观的投资回报率;另外,因为基础设施的建设领域都存在不同程度的垄断性,是否可能导致物价上涨、市场动荡,带来一定的风险。综合来讲,在选择项目作为PPP模式发展时,应重点审查项目是否适当增加了有实力的社会资本数量,增强信息公开度,透明度,以引起更多社会资本的注意力,利用市场规则对PPP项目的合格性进行筛选,防止人为因素等外部条件的影响。

(二)严格执行项目招标采购政策。

    《中华人民共和国政府采购法》对政府采购资金的使用进行了严格规定,规范了政府采购行为,旨在保护政府采购当事人的合法权益。《中华人民共和国招标投标法》对重大项目的招投标程序也提出了规范性的要求。针对PPP项目,由于其涉及范围广,影响范围大,在确定社会资本来源时更应该严格采购程序,规范招投标过程,坚决抵制先斩后奏、度身招标、倾向招标、请人投标、隐性公告等问题。

在采购招标过程中,政府通常会直接参与选择社会资本,以单一的方式进行招标采购。政府应充分利用采购平台,及时发布各种PPP项目采购信息,通过多方竞标获取最有益的合作方。最后,加大后期的监督管理力度。对于周期长、规模大、技术难的PPP项目,相关部门必须对后期项目的建设与运营情况进行严格的管控,参与管理项目的全部过程,做到事前预防,事中跟踪,事后监督,保证项目开始至结束都处于完善的管理和监督之下,防止出现利用PPP做市场化融资的行为。

(三)提高政府公信力。

在PPP的项目实施中,政府通常既扮演着运动员身份,又充当裁判员的角色。市场经济是法治经济,必须依法合规依约办事。政府与企业必须要建立战略联盟,遵循契约精神,互信互惠,利益共享,风险共担,既要规范企业间的公平公正的竞争程序,防止恶意低价中标造成项目自开始就处于危险境地、建设中资金中断等原因而宣告失败、建成后因双方利益冲突而难以持续运营,也要约束政府行为,政府不能滥用行政权力,损害投资方的企业合法权益。

青岛威立雅污水处理项目是由青岛市排水管理局和包括法国威立雅水务集团在内的多方当事人共同签约的投资的项目,旨在扩建污水处理厂。但在项目签订后,由于市场发生变化,当地政府认为合同约定的价格有失公平,提出重新谈判以降低承诺价格的要求。2007年又发生了威立雅污染自来水事件,对居民生活造成了一定的损害。该项目失败的政治风险一方面来源于缺乏对项目的全程监管,但更重要的是政府的信用遭到企业质疑。合同签订后政府又要求重新签订,直接影响了公众对政府契约精神的信任。政府作为PPP项目中合同签订的另一方,不能滥用自己的行政职权,随意更改合同内容,只有合同双方严格遵守契约精神,按照合同协议行事,才可能实现合同的最终目标。如果以是行政机构作为竞争优势,滥用职权更改合同内容,势必让社会资本怀疑投资的安全度,政府的可信度,不仅有损政府形象,更是对实现PPP目标造成障碍,使政府失信成为PPP模式“拦路虎”。

(四)提高项目的3E效能

PPP项目是稳增长、激活社会投资的重要手段,承担着公共服务建设的重要任务,目前,包括水利、交通、农业等范围在内一大批的PPP项目正在加快落地。但表面看起来“风光无限”的PPP项目,背后却有诸多的“难言之隐”,项目的经济性、效益性和效果性不协调成为抑制其快速发展、稳定着陆的一大障碍。项目配套政策跟不上,政府可信度不高,项目信息不透明,也影响对社会资本的风险把控,项目效率效果和经济性不能保证。

    大连快轨3号线吸引了不少的金融机构。但由于项目投资周期长,收益缓慢,社会资本参与意愿总体并不高。水利项目的投资回报率差,其投资主体仍以国有企业为主。水源工程的建设开发,不是单纯为了盈利,还体现着保障民生的责任和义务。但按照目前确定的原水供水价格,收益难以覆盖成本,加上水利项目的风险难以衡量,经济风险存在较大的不确定性,PPP项目的经济效益和效率效果并未体现。要想解决这一问题,政府部门在操作时应该更重视项目的合规性和透明度,保证投资方一定的成本收益率,给社会资本更多信心,提高项目的3E功能。

当然,效益高的项目也是有的。山东宁阳统筹城乡发展有限公司通过自身优势的分析和规划,会同天津银行等金融机构打造了一批成功的PPP项目,其建设的复圣公园被评为国家级AAA景区,是目前全国唯一一个以儒学文化为主题的公园;重庆作为四大直辖市之一、西南地区发展的领头羊,PPP项目的推行和预期效益也是不容小觑的。重庆市长黄奇帆针对PPP项目专门提出了在PPP投融资模式实施中必须把握的五个基本原则,即“政府公共服务部门和社会投资者利益共享、双方共担风险、有利于实现公共利益最大化、兼顾社会效益和经济效益、保证社会投资者有合理的收益但绝不能有暴利。”在五个基本原则和一系列政策的配套下,重庆的PPP的发展可谓如鱼得水。

PPP模式具有合伙经营、风险共担和利益共享的特点,只有把握好政府和民间投资者之间的关系,平衡双方的力量,协调两者参与合作的话语权,才能确保PPP项目的稳定实施,才能确保双方的利益共享,才能有益于公共基础的建设服务,提高项目的效率效果和经济效益。

四、实施审计的重点方向

    PPP模式的实行对审计工作提出了新的要求,使审计人员面临更大的审计挑战。如何在PPP项目执行过程中实现审计的监督职能,保障公共基础设施的建设运行,切实维护相关各方的经济利益,是审计的职责,也是审计人员必须思考和解决的问题。针对PPP复杂的特点和目前运行的现状,本文提出了以下几点审计实施方向:

(一)关注PPP项目的决策过程是否合理。

自2014年起我国的PPP项目发展可谓一斑。根据PPP综合信息平台项目库的统计,至2016年第二季度,全国累计的PPP储备项目共9285个,而最早实行PPP的英国,近三十年的PPP项目也不过千个。PPP项目已经成为满足公共需求、最大效用的利用社会资本、充分利用和优化相关资源的依托。但在目前,我国对于PPP项目的决策审批还没有统一的、标准化的规定。一般情况下,政府还是利用传统项目的前期审批程序、施工承包的报建程序和已颁布的法规指南作为评价和项目决策的依据。在审计过程中,审计人员应重点关注政府和社会企业合作方式的选择程序,判断决策过程是否合法合规,项目是否经过了投资单位的相关会议讨论决议,并一致获得批准通过;对于已签订的合同或协议的项目,应充分了解项目建设的必要性、PPP模式的适用性,合同定价机制的合理性、公允性和可接受性,针对项目实施方案,应运用自身专业知识或者相关专家的能力,评估项目方案的可行性;评价PPP项目的规模是否符合国家相关法律法规的范围要求,是否存在单纯以融资为目的而进行PPP虚假报批、盲目扩大PPP投资范围,加大项目风险的行为。

(二)PPP项目合同管理是否有效。

PPP模式是一种契约模式,合同管理是重中之重。PPP 项目合同管理是否有效,风险分配是否科学合理,关系到公众利益能否最大化的实现。审计机关作为合同双方利益保护的守门人,在维护国家和社会公众利益的同时也要切实保护企业的合法权益,实现利益共享,风险共担,确保PPP取得预期效果。专业人士认为,一个好的合同应当充分考虑风险的科学分配,兼顾公共和私人部门的各自利益。

为了应对PPP合同中约定不规范的问题,国家发改委编制了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,但由于针对PPP模式的法律法规体系没有建立,一旦出现合同争议,合同管理难度仍然较大。如当收益不能满足社会投资企业预期时,政府进行相应的补贴则构成了政府的一种不成比的风险;如果投资单位经营不善,破产或者发生合并、分立的经营结构改变,很可能不能实现项目的最终目标,最终导致PPP模式的失败。总之,合同管理的好坏直接影响着PPP项目的成果效益,兼有政府及相关责任人的绩效考评,审计机关和人员应当重视PPP合同的管理,客观、公正地评价合同管理的有效性,风险分配的科学合理性。

(三)PPP项目执行中的问题是否解决。

近几年,我国实施的PPP项目不计其数,但由于协议矛盾、执行问题导致项目失败的案例也不在少数。不少项目在前期方案设计、招投标过程、合同建立等方面都运转良好,但真正到了实施阶段,却遇到各种问题,严重影响了项目的顺利展开。项目执行的核心是项目实施管理,项目执行阶段实施管理内容包括融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。在各个管理环节,稍有不慎,就会对整个项目的执行造成严重的后果。审计机关应当正确评价是否存在人为因素造成项目的失败;在出现问题时,合同双方及利益相关者之间是否能够进行协商,对于矛盾和问题是否可以达成一致,形成统一意见;实施中的非人为故障是否具有有效的措施方案,并灵活地做出调整。

五、结语

PPP的运用是我们引入的西方的新型融资方式,在我国的发展时间较短,我们的实际经验还远远不够。但我们不能照抄照搬外国的融资模版和方式,而要基于我国的基本国情,探索出适合我国政府和社会资本融合的特色道路.针对新形式,新业务,新局势,作为审计人员,面对的挑战可想而知。但我们应该保持审计人员的基本道德素质水平,主动借鉴外国成功的审计经验,自主和组织集体学习审计新方法,创新审计新思路,践行审计新模式,规范审计新规定,提升审计新能力,为完成PPP审计工作、保证审计质量、提高审计效益作出贡献。

 

 

 

 

参考文献:

[1]严晓健.公私合作伙伴关系(PPP)的应用及审计重点探讨[J].审计研究,2014,05:45-51.

[2]陈志敏,张明,司丹.中国的PPP实践:发展、模式、困境与出路[J]. 国际经济评论,2015,04:68-84+5.

[3]张雷.PPP模式的风险分析研究[D].财政部财政科学研究所,2015.

[4]赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范[J].地方财政研究,2015,06:52-56.

[5]朱振宇.我国公私合作伙伴关系(PPP)专项立法问题研究[D].华侨大学,2015.

[6]顾莅姣.新常态下PPP项目法律风险问题研究[D].华东政法大学,2015.

[7]西同光. 关于PPP合作模式的几点建议[J]. 经营管理者,2016,12:48.

[8]时现.公私合伙(PPP)模式下国家建设项目审计问题研究[J].审计与经济研究,2016,03:3-9.

[9]张帆.完善政府投资审计法律制度研究[J].审计研究,2015,05:8-13.

[10]闫胜利:PP模式:地方政府债务治理新选择[J].经济论坛,2014,07:127-132.

 

 


 
工作联系电话:02352299212   群众举报电话:02352222398  邮政编码:405400  投稿信箱:kxsjj@163.com
办公地址:重庆市开州区汉丰街道开州大道(中)215号
版权所有:重庆市开州区审计局   网站建设:锐颖科技